Betalingsordninger i Barnevernet

Fylkeskommunen skal dekke kostnadene forbundet med å etablere og drive institusjoner, mens kommunen har det økonomiske ansvaret for tiltak utenfor institusjon. Når barn plasseres i fosterhjem eller institusjon, skal fylkeskommunen dekke den del av utgiftene ved plasseringen som overstiger en kommunal egenandel som fastsettes årlig av Barne- og familiedepartementet. Pr i dag er egenandelen 11.000 kroner pr. måned og uavhengig av hvilket fylkeskommunalt omsorgstiltak som benyttes. Den praktiske måten å ordne dette på (prosedyrer mht. refusjon) varierer mellom fylkeskommunene.

Staten gir årlige tilskudd til dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten. Overføringene inngår i det årlige rammetilskuddet og størrelsen på overføringene følger av Stortingets årlige budsjettvedtak. Betalingsordningene er nærmere redegjort for i «Retningslinjer av 22.12.99 fra BFD Q/ 0820 – Betalingsordninger i barnevernet. Betaling mellom kommuner og fylkeskommuner». Det er ikke foretatt noen omfattende revisjon av disse retningslinjene i løpet av de årene som loven fra 1992 har vært i kraft.

Fylkesbarnevernets oppgaver er å gi konsultasjon og råd til barneverntjenesten før plasseringen har funnet sted, bistå i å framskaffe plasseringstiltak som er besluttet og å arbeide ut fra det formålet som er besluttet av fylkesnemnd eller kommune. Fylkesbarnevernet er imidlertid gitt myndighet til å bestemme i hvilke av egne institusjoner plasseringen skal finne sted og hvordan den faglige virksomheten skal utøves i egne institusjoner og tjenester.

Fylkesbarnevernet er ikke gitt myndighet til å beslutte om barn og ungdom skal plasseres utenfor hjemmet, formålet med plasseringen, hvilke type tiltak som skal benyttes og hvor lenge plasseringen skal vare. Myndigheten til å fremme forslag om plassering og plasseringsparagraf (formål) er lagt til den kommunale barneverntjenesten.

Kommunene beslutter hvilke tiltak som er best egnet for et barn. Omsorgstiltak besluttes gjennom vedtak i fylkesnemnda. Fylkeskommunens rolle er å bistå kommunene i å finne egnede tiltak og utvikle egnede omsorgstiltak i fylket. Barneverntjenesten kan se bort fra fylkesbarnevernets råd og bestemme at andre tiltak enn de anbefalte blir framskaffet.

Prinsipper for betalingsordningen i barnevernet

Betalings- og oppgjørsordninger mellom forvaltningsnivåene ble drøftet inngående i en offentlig utredning om samordning i helse- og sosialsektoren i 1986. Utvalget er ikke kjent med at tilsvarende gjennomganger er blitt gjennomført etter det. I den nevnte utredningen ble det framhevet at formålet med betalingsordninger mellom kommuner og fylkeskommuner bør være å unngå at kommunene av økonomiske grunner stimuleres til å unnlate å bygge ut tjenester som de har ansvaret for. Hvis det skjer, kan «klienter» bli fanget opp av fylkeskommunens tjenesteapparat. Omsorgen veltes da over på fylkeskommunen, og faglige og økonomisk sett uheldige vridningseffekter kan oppstå. Betalingsordninger kan også fungere i motsatt retning. Hvis fylkeskommunene av økonomiske grunner unnlater å bygge ut tjenester som de har ansvaret for, veltes oppgavene over på kommunene. Betalingsordningene kan også utformes slik at de stimulerer til å bygge ut tiltak slik at tjenester og tiltak på det kommunale og fylkeskommunale plan blir tilpasset hverandre og slik at tjenestemottakerne blir behandlet på det mest effektive omsorgsnivå.

Samordningsutvalget mente at hvis en har LEON-prinsippet (Laveste Effektive Omsorgs Nivå) som mål, slik barnevernet har, så bør det velges en modell med full kostnadsdekning (jf. Sverige) eller en delvis prosentmessig kostnadsdekning (jf. Danmark, hvor kommunen og fylkeskommunen dekker 50   % hver ved plassering utenfor hjemmet). Det kan også velges en modell med fast pris uavhengig av hva slags tjeneste som blir gitt, slik som i Norge i dag. Et annet alternativ er en modell med en kombinasjon av disse modellene, med en fast grunnpris opp til en viss totalkostnad og deretter en prosentvis deling av overskytende utgifter. Samordningsutvalget mente at ved prisfastsettingen ved bruk av de to siste modellene, er det viktig å sette prisen høyere enn det dyreste kommunale tilbudet for å unngå (eller redusere mest mulig) plasseringer på for høyt nivå (NOU 1986:4).

Det kan også tenkes en ordning med faste graderte priser, der de minst ønskede og/eller dyreste tiltakene blir priset høyest. Dette betyr at en ved bevisst sentral styring gjennom prisfastsettelse prøver å styre tiltaksutvikling og tiltaksvalg. Dette er kjent både fra næringslivet (eks. gebyrpolitikk), fra fastsetting av avgiftsnivå for uønsket virksomhet (eks. høy bensinavgift for å få ned bilbruk) og fra helsevesenet (refusjon for poliklinisk virksomhet m.m.). Prisfastsettelsen trenger ikke være «nøyaktig» eller «rettferdig» hvis den skal fungere som et slikt styringsmiddel.

Ansvarsdelingen sammenlignet med andre helse- og sosialtjenester

Barnevernet har en ansvars- og myndighetsfordeling mellom kommune og fylkeskommune som skiller seg fra andre områder innenfor helse- og sosialtjenestene i Norge. Dette knytter seg i første rekke til følgende forhold:

Fylkeskommunen har i barnevernet et omfattende ansvar for omsorgstjenester , dvs. for utbygging og drift av tilstrekkelig antall omsorgsinstitusjoner og et betydelig faglig og økonomisk delansvar for fosterhjemsvirksomheten . Dette skiller seg klart fra f.eks. eldreomsorgen, virksomheten overfor psykisk utviklingshemmede og psykiatrien, der ansvaret for etablering og drift av omsorgstiltak nå er lagt på kommunalt nivå, mens fylkeskommunen har ansvar for spesialisttjenester. Denne særpregete ansvarsfordelingen innen barnevernet begrunnes i barnevernlovens forarbeider med at antallet institusjonsplasserte barn og ungdom totalt sett er lite, at drift av barneverninstitusjoner er en spesialisert virksomhet som krever høy faglig kompetanse og at den enkelte kommune vil ha vanskeligheter med å bygge opp et tilstrekkelig omfattende og differensiert nok institusjonstilbud.

Fylkesnemnda bestemmer etter innstilling fra kommunen hvem som skal plasseres i de tiltak fylkeskommunen driver eller har ansvar for å finansiere. Det er uvanlig innenfor offentlig forvaltning at en instans kan forplikte en annen instans på et annet forvaltningsnivå økonomisk gjennom vedtak. Denne ordningen er i barnevernlovens forarbeider begrunnet med at alle barn som er i behov av tiltak fra barnevernet skal få rett hjelp til rett tid og at det derfor ikke skal være noen form for asylsuverenitet i barnevernet (Ot.prp. nr. 44 for 1991–92).

For å ansvarliggjøre kommunene økonomisk i forhold til sine vedtak om plassering utenfor hjemmet og unngå uheldige vridningseffekter i forhold til tiltaksvalg, er det innført en ordning med kommunal delbetaling ved slike plasseringer. Betalingsordningen er såkalt kostnadsnøytral, det vil si at kommunene betaler samme sum uansett hva de faktiske utgiftene ved plasseringen er. En tilsvarende betalingsordning mellom kommune og fylkeskommune finnes ellers bare i russektoren, og er der begrenset til institusjonsplasseringer. Så vidt utvalget kjenner til er det ikke gjort noen grundig vurdering av om denne betalingsordningen virker i forhold til hensikten.

Utfordringer knyttet til betalingsordning og ansvarsdeling

Særlig fra fylkeskommunalt hold hevdes det at dagens betalingsordning bidrar til at kommunen velger for «tunge» og omfattende fylkeskommunale tiltak. Det skjer uten at det nødvendigvis er det beste tiltaket for barnet, men fordi det er økonomisk lønnsomt for kommunene. Kommunene på sin side framholder at tiltak må velges av hensyn til barnets beste og uten å skjele til økonomi. En for høy kommunal egenandel vil kunne bidra til at kommunen velger å ikke flytte et barn fra hjemmet av økonomiske årsaker.

Hovedproblemet med betalingsordningen i barnevernet slik den er i dag, ser ut til å være at den ikke gir tilstrekkelige økonomiske stimuli til faglig god innsats og tiltaksutvikling på kommunalt nivå. Kommunene har lite å tjene rent økonomisk på å utvikle alternative tiltak til institusjonsplassering ved å bygge opp et tiltaksapparat med for eksempel vedlikeholds- og utviklingsfunksjoner for støttekontakter av mer profesjonell karakter, miljøarbeidere som kan settes inn i hjemmet, omfattende avlastningstiltak for familier, vernede botiltak for ungdom og vanskeligstilte mødre med små barn eller mer omfattende og strukturert arbeid med familier.

Med dagens sats for kommunal delbetaling ved plassering utenfor hjemmet, i institusjon eller forsterket fosterhjem, kan det i mange tilfeller bli dyrere for kommunene å satse på en kommunal tiltaksutvikling som kan bidra til at barna/ungdommene kan bli boende i egen familie enn å plassere dem utenfor hjemmet og betale den kommunale egenandelen for dette. Gjeldende betalingsordning med tilhørende betalingssats ser ut til å hindre nyskapende tiltak for barn og familier i deres hjemmemiljø. Samtidig kan ordningen bidra til kommunal ansvarsfraskrivelse i særlig kompliserte saker.

Ansvaret for å utvikle og iverksette hjemmebaserte tiltak ligger på kommunalt nivå. Selv om slike tiltak i mange tilfeller kan være faglig bedre og nesten alltid totalt sett økonomisk rimeligere enn institusjoner, viser det seg i praksis at kommunene i liten grad etablerer slike tjenester. Spesielt når det gjelder ungdom velger kommunen i stedet institusjonsplassering, noe som gjør at mye av det faglige ansvaret for tiltaket og det meste av det økonomiske ansvaret pålegges fylkeskommunen.

Presset fra kommunene om institusjonstiltak for ungdom, og da spesielt ungdom med atferdsvansker, har ført til at fylkeskommunene har kjøpt mange plasser i private tiltak. Dette har skapt et stort privat marked og grunnlag for bekymring omkring overetablering, kvalitet, pris og innsynsmuligheter.

Utgiftene i fylkesbarnevernet har økt relativt sett mye mer enn utgiftene i det kommunale barnevernet fra 1993 selv om antallet barn som er plassert utenfor hjemmet har økt lite i perioden. Antallet barn i hjelpetiltak er derimot økt betydelig i samme periode. Det naturlige ville derfor være at det var de kommunale barnevernutgiftene som hadde økt mest, relativt sett. Når det ikke er tilfelle, kan det bl.a. skyldes den svært beskjedne økningen i den kommunale delbetalingen i perioden. Det er grunn til å merke seg at det er et lite antall barnevernklienter (ca. 20   % av totalantallet) som får svært mye av de samlede midlene i barnevernet og at dette er en økende tendens. Det kan også skyldes ett eller flere av følgende forhold:

• Flere akuttplasseringer i løpet av året som ikke blir registrert (i statistikken) ved årsskiftet. Akuttiltak for ungdom er ofte kostnadskrevende for fylkeskommunen.

• Økende ungdomsandel av det totale antallet barn og ungdom som er plassert utenfor hjemmet – tiltak for ungdom er stort sett dyrere enn for barn.

• Økende vanskelighetsgrad hos de barn og unge som plasseres utenfor hjemmet og dermed (nødvendig med) større ressursinnsats pr. barn.

• Økning i den fylkeskommunale barnevernaktivitet som er knyttet til kvalitetsforbedringer og tjenester til kommuner og andre instanser, f. eks. fosterhjemsarbeid, konsultasjonstjeneste, fag- og undervisningsstillinger, administrasjon og servicefunksjoner.

• Betydelig økning i antallet/andelen forsterkede fosterhjem og i kostnaden pr. forsterket fosterhjem.

• Utgifter knyttet til funksjonshemning hos barn som plasseres i fosterhjem defineres ofte av kommunen som barnevernutgifter, slik at fylkeskommunen blir refusjonspliktig.

• Institusjonsdriften er blitt dyrere bl.a. på grunn av krav om/behov for økt bemanning og høyere kompetanse.

• De private tiltakene har krevd og fått betydelig bedre betalt for sine oppgaver på grunn av tidligere nevnte forhold pluss gunstig markedssituasjon fra deres synsvinkel.

Utvalget vil her ta et visst forbehold om at bl.a. strekpunktene ovenfor bygger på en rapport til Helseregion Sør (fra august 1999), og at materialet til dels bærer preg av partsinnlegg fra fylkeskommunens side. Vi vil poengtere at det er en viss ubalanse med hensyn til kilder om betalingsordningene i barnevernet. Dette fordi det er fylkeskommunene som har mest systematisert informasjon og synspunkter om dette temaet.

Utilsiktede virkninger av dagens ansvarsdeling mellom nivåene

Kommunene har mange og helt sentrale oppgaver på barnevernfeltet som forutsetter høy kompetanse. I praksis viser det seg at spesielt de små kommunene har problemer med å få etablert, vedlikeholdt og videreutviklet kompetanse innen barnevernet (jf. kapitlet om kompetanse). Fylkeskommunene har ikke i samme grad disse problemene. Fra enkelte hold hevdes det at realkompetansen ofte befinner seg i fylkeskommunene, mens kommunene har den formelle kompetansen og beslutningsmyndigheten.

Spesielt fra fylkeskommunalt hold pekes det på flere utilsiktede virkninger ved dagens ansvarsdeling mellom nivåene. Rekkefølgen de presenteres i er tilfeldig valgt.

For det første gjelder det forholdet til grunnskolen . Fylkeskommunen har ansvaret for barn som er plassert i sosiale eller medisinske institusjoner, mens kommunene har ansvaret for barn som bor hjemme og som er i hjelpetiltak eller i ulike former for fosterhjem. Kommunen kan av økonomiske årsaker foretrekke en institusjonsplassering, mens fylkeskommunen kan være opptatt av å få definert flest mulige tiltak som fosterhjem. Det er med andre ord en mulighet for at valg av tiltak er økonomisk betinget snarere enn hva som er til det beste for barnet.

For det andre gjelder det ansvar for fosterbarn med funksjonshemninger . Kommune og fylkeskommune kan være uenige om hvilke forsterkningsbehov for fosterbarn som skyldes funksjonshemningen og hvilke som skyldes omsorgssvikten (her brukt som samlebegrep for barnevernets inngrepsgrunnlag). Dersom funksjonshemningen skyldes omsorgssvikten, er fylkeskommunen refusjonspliktig overfor kommunen. Det som volder særlig problemer i en slik sammenheng er funksjonshemninger av typen AH/HD, Tourette, Føtalt alkoholsyndrom og lettere utviklingshemning. I disse tilfellene hvor det kan være vanskelig å avgjøre årsakssammenhengene, oppstår også spørsmålet om hvor det økonomiske ansvaret skal ligge.

Et spesielt problem er ansvaret for fosterbarn med funksjonshemninger som bor i andre kommuner enn omsorgskommunen. Etter gjeldende regelverk er ansvaret for barneverntiltakene lagt til omsorgskommunen (der barnet bodde), mens ansvaret for at fosterbarnet får den hjelp trenger i forhold til sin funksjonshemming ligger på oppholdskommunen (der fosterforeldrene bor). Slike tilfeller kan skape uenighet mellom kommunene av økonomisk karakter og rammer primært fosterforeldrene og barna.

Barne- og ungdomspsykiatrien definerer selv hvem som skal motta tjenester, hvilken hjelp som kan tilbys og når tjenesten kan tilbys. Det er en stor grad av overlapping mellom barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet når det gjelder involverte barn, og behandlingstilbudet kan være relativt likt for de to tjenestene. Ved plassering i et fylkeskommunalt barne- og ungdomshjem betaler kommunen egenandel, men ved plassering i et barne- og ungdomspsykiatrisk behandlingshjem betaler den ingen ting. Det kan derfor være grunn til å vurdere om regelverket for betalingsordninger for disse typer tjenester bør sees mer i sammenheng.

Det at ansvaret for fosterhjemmene er delt mellom forvaltningsnivåene, fører til enkelte konflikter og dobbeltarbeid. Ettersom mange kommuner er små, kan det være problematisk for kommunene å ivareta dette ansvaret på en god måte.

En stor andel av fosterhjemmene har økonomisk forsterkning utover den kommunale delbetaling. I disse sakene har både kommune og fylkeskommune vurdert forsterkningsbehovet, noe som kan oppleves som slitsomt fra fosterhjemmenes side.

På 90-tallet ble det utviklet en rekke familiebaserte tiltak som alternativ til institusjonsplassering . Disse tiltakene er i stor grad utviklet av det fylkeskommunale barnevernet (beredskapshjem, familiehjem, institusjonstilknyttede fosterhjem etc). I lovens forstand er disse tiltakene fosterhjem, men kommunene har ansvaret for blant annet grunnskoleundervisningen. Kommunens befatning med disse tiltakene synes stort sett å være ved plassering av barn.

Iverksetting av Multisystemisk terapi (MST) skal hjemles i barnevernloven § 4– 4, 2.ledd som omhandler hjelpetiltak til barn og barnefamilier (MST er nærmere beskrevet i kapitlet om barn og unge med atferdsproblemer). Det er derfor kommunen som må fatte et formelt vedtak om å iverksette MST i den enkelte familie. Tiltak som iverksettes etter denne bestemmelsen er i loven definert som et kommunalt ansvar, men ansvaret for driften av tiltaket er lagt til fylkeskommunen. Det er også fylkeskommunen som bestemmer hvem som skal få tilbud om MST og hvem som skal henvises til andre tilbud, eventuelt avvises. Her innføres egentlig en fylkeskommunal styringsmulighet over inntak som ikke gjelder ordinært.

Også når det gjelder økonomisk ansvarsfordeling skiller MST seg fra de vanlige bestemmelsene. Mens innsatsen gjennomføres, betaler kommunen sin egenandel og fylkeskommunen dekker det overskytende. Hvis MST-teamet vurderer at det trengs andre hjelpetiltak i behandlingsperioden, må kommunen betale utgiftene knyttet til disse.

Det er gitt muligheter for etablering og bruk av private tiltak i forhold til ungdom som plasseres med hjemmel i «atferdsbestemmelsene» i barnevernloven uten at disse tiltakene har driftsavtale med noen fylkeskommune. Også her er det barneverntjenesten i kommunen eller fylkesnemnda som fatter vedtak om plassering og plasseringens lengde, mens størsteparten av utgiftene faller på fylkeskommunen. Fylkeskommunene har imidlertid gjennomført et utredningsprosjekt (med statlig støtte) for å få bedre innsikt, styring og faglig og økonomisk kontroll med de private tiltakene.

Hentet fra http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/dok/nouer/2000/nou-2000-12/5/4.html?id=358203

Comments

comments