Hans Petter GraverProfessor i jus, Universitetet i Oslo
Forvaltningsdomstoler kan bedre alles rettssikkerhet.
Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.
Har folk god nok beskyttelse mot feil og overgrep fra offentlige myndigheter? Det er grunn til å stille dette spørsmålet etter at domstolskommisjonen 30. september la frem sin rapport om domstolene i endring (NOU 2020:11).
Kommisjonen konstaterer at Norge er i en særstilling når det gjelder mulighet for domstolsprøving av forvaltningsavgjørelser. Nesten ingen forvaltningssaker kontrolleres av en domstol om vi sammenligner med land som Sverige, Finland og England.
Vi bør vurdere å innføre et system med forvaltningsdomstoler for å øke den rettslige kontrollen med forvaltningen.
Ikke alltid berettiget tillit
Kanskje tror noen at grunnen til at så få forvaltningssaker kommer for domstolene i Norge, er at vi har en mye bedre forvaltning enn i andre land. Det er neppe forklaringen.
En bedre forklaring kan være den høye tilliten vi har til myndighetene i Norge. Nav-skandalen og sakene om psykisk utviklingshemmedes isolasjon under pandemien viser at tilliten ikke alltid er berettiget.
En annen forklaring kan være at vi ikke har egne forvaltningsdomstoler. Det å bringe saker inn for domstolene i Norge er komplisert og kostbart sammenlignet med prosessen i forvaltningsdomstoler.
I nesten halvparten av tilfellene der en part klager på vedtaket til et statlig forvaltningsorgan, behandles klagen ikke i forvaltningen selv, men av et domstolslignende klageorgan. Domstolskommisjonen skriver: «Selv om Norge formelt ikke har forvaltningsdomstoler, har utviklingen de siste tiårene vært at klageinstanser i forvaltningssaker i økende grad organiseres som domstolliknende forvaltningsorganer.»
Sammen med Stortingets kontrollorganer utgjør de i praksis den viktigste kontrollen med forvaltningen i dag.
Klageinstansene utgjør hovedmodellen
Noen eksempler på klagenemnder er Erstatningsnemnda for voldsofre, Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Klagenemda for industrielle rettigheter, Markedsrådet, Personvernnemnda, Skatteklagenemnda, Trygderetten og Utlendingsnemnda. De store nemndene, Utlendingsnemnda, Trygderetten og Skatteklagenemnda, står for ca. 90 prosent av alle sakene.
I kommunalforvaltningen har systemet med ordinær forvaltningsklage aldri vært rendyrket. Det er klagenemnder som i praksis utgjør hovedmodellen for de fleste klagesakene som blir avgjort på kommunalt nivå.
Kanskje står det ikke så dårlig til med folks rettsbeskyttelse som tallene for domstolsbehandling skulle indikere. Fellestrekket ved nemndene er at de er nokså selvstendige i sin faglige virksomhet. De er organisert utenfor det ordinære forvaltningshierarkiet, og de kan ofte ikke instrueres av regjeringen eller fagdepartementet.
En klagenemnd kan sammensettes med fagekspertise det ordinære forvaltningsapparatet mangler. Nemndordningen gir også mulighet for å sikre interesserepresentasjon i klagesaksbehandlingen. Det kan ses som et demokratiserende element ved utøving av forvaltningsmyndighet.
Grunnleggende rettigheter mangler
Det er likevel et problem med nemndene at systemet er fragmentarisk og at reglene for saksbehandling og sammensetning spriker fra område til område.
På mange områder mangler dessuten grunnleggende rettigheter som vi kjenner fra domstolene, som rett til å fremlegge sin sak muntlig og offentlig innsyn i prosessen. Saksbehandlingen er i mange tilfeller ikke kontradiktorisk. Det kan bety at klagenemnden representerer det offentliges interesser overfor den private parten i tillegg til å avgjøre klagesaken. Dette er en vesentlig del av kritikken mot for eksempel Utlendingsnemnda.
Allerede Forvaltningskomiteen i 1959 foreslo at det burde utarbeides felles prinsipper for organisering og saksbehandling i nemndene i forvaltningen. Blant annet mente den at saksbehandlingen bør være kontradiktorisk og tilfredsstille rimelige krav for judisielle avgjørelser.
Tiden moden for forvaltningsdomstoler?
Flere, blant andre professor i stats- og forvaltningsrett Eivind Smith, har i lengre tid uttalt at vi bør få forvaltningsdomstoler i Norge.
I Norge er det en utbredt skepsis mot særdomstoler. Men et eget rettsapparat til behandling av klager på forvaltningsavgjørelser behøver ikke organiseres som særdomstoler. Man kan slå nemndene sammen i ett rettsapparat for å sikre mot en for stor grad av spesialisering av dommerne.
Kanskje er tiden moden for å ta de prinsipielle konsekvensene av systemet som har utviklet seg hos oss. Kanskje er det på tide å bygge ut klagenemndene til et system med forvaltningsdomstoler.
Sverige og Finland har to sideordnede systemer av domstoler: De alminnelige domstolene og de alminnelige forvaltningsdomstolene. Dette sikrer domstolskontroll med forvaltningens avgjørelser i en helt annen grad enn det som er realistisk med systemet her hjemme.
Vil kunne bedre rettssikkerheten til oss alle
Man kan gjennomgå de eksisterende nemndene med sikte på omdanning til forvaltningsdomstoler. Det ville gi en helt annen retning på å sikre deres uavhengighet og på hvilke regler som bør gjelde for saksbehandlingen. Man vil på en enkel måte kunne bedre rettssikkerheten i behandlingen av forvaltningsklager. Reglene og rettsbeskyttelsen kan bli uavhengig av hvilket forvaltningsområde det er tale om.
En forvaltningsprosess vil kunne utformes slik at man kan få en enkel og rask tilgang til domstolsprøvelse av inngripende tiltak i ekstraordinære situasjoner, som nå under koronapandemien. Kanskje kunne ulovlig portforbud for hundrevis av psykisk utviklingshemmede vært unngått?
Forvaltningsdomstoler vil ikke i vesentlig grad tappe det eksisterende domstolsapparatet for saker. Som domstolskommisjonen viser, utgjør forvaltningssakene en liten andel av domstolenes saker. I underkant av 7 prosent av alle alminnelige tvistesaker som ble ført for norske tingretter mellom 2016 og 2018, kan kategoriseres som forvaltningsrettslige. Andelen er i tillegg fallende.
En slik reform behøver ikke bli vesentlig dyrere enn dagens ordning. Tvert imot vil en samling og standardisering av nemndene kunne være effektiviserende. Det gjelder særlig for de mange små nemndene.
Og fremfor alt, det vil kunne bedre rettssikkerheten til oss alle når vi berøres av forvaltningens avgjørelser ved å sikre en rettslig kontroll med forvaltningen.
Kronikkforfatteren ledet særdomstolsutvalget, NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder?— Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker.
kilde: Aftenposten
Leave a Reply