Hjelpetiltak i hjemmet

Hjelpetiltak mens barn og unge bor hjemme er de klart mest brukte tiltakene i norsk barnevern. Av de vel 23.400 barn og unge som ved utgangen av 1998 fikk tiltak fra barnevernet, mottok ca. 18.600 barn og unge hjelpetiltak, og blant dem 16.850 hjelpetiltak i hjemmet. Til tross for hyppigheten av slike hjelpetiltak, er det bemerkelsesverdig at de får liten oppmerksomhet både fra forskning, i faglitteratur og massemedia. Vi kommer tilbake til spørsmålet om behov for økt fokus på hjelpetiltak i et av de følgende avsnittene.

I barnevernloven § 4-4, andre, tredje, fjerde og femte ledd blir følgende hjelpetiltak nevnt eksplisitt (hjemmelen er gitt i annet ledd hvis ikke annet nevnes i parentes):

• Støttekontakt

• Plass i barnehage eller «andre egnede dagtilbud» (andre og fjerde ledd)

• Avlastningstiltak i hjemmet

• Tiltak som stimulerer barnets fritidsaktiviteter

• Tiltak som bidrar til at barnet får tilbud om utdanning eller arbeid

• Tiltak som gir barnet anledning til å bo utenfor hjemmet

• Sette hjemmet under tilsyn ved at det oppnevnes tilsynsfører for barnet (andre og fjerde ledd)

• Økonomisk støtte i form av penger, naturalier eller tjenester (tredje ledd)

• Formidling av plass i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon (femte ledd)

Tiltakene som nevnes er ingen uttømmende oversikt over mulige hjelpetiltak. Flere av tiltakene er felles med dem som står i lov om sosiale tjenester. Felleskriteriet er at det er barnet som i første rekke er hjelpetrengende på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner. Den bestemmelsen som har vært mest omdiskutert innen barnevernfeltet er hjemmelen for å plassere barn utenfor hjemmet som hjelpetiltak. Slike tiltak blir beskrevet i kapitlet om hjelpe- og omsorgstiltak utenfor hjemmet.

Grensene mellom hjelpetiltak hjemlet i barnevernloven og tiltak som er beskrevet i kapitlet om forebyggende tiltak er til dels flytende. Enkelte forebyggingstiltak, som for eksempel mødregrupper, kan inkludere både deltakere som mottar og ikke mottar hjelpetiltak fra barnevernet (Einarsson/Sandbæk, 1997; Brostrøm, 1999).

Typer hjelpetiltak som brukes – innhold og utviklingstrekk

Først i dette avsnittet blir de tradisjonelle hjelpetiltakene kort beskrevet. Beskrivelsene bygger på Bunkholdt/Sandbæk (1998 : 169-178) og Einarsson/Sandbæk (1997: 36-42) der ikke annet er nevnt. Opplysninger om hvor hyppig de enkelte tiltakene brukes i ulike alderskategorier er hentet fra barnevernstatistikken til Statistisk Sentralbyrå for 1998. Som det framgår av bl.a. de to ovenfor nevnte bøkene, finnes det lite faglitteratur om disse hjelpetiltakene, og denne faglitteraturen er i liten grad basert på forskning. Et iøynefallende trekk er at publikasjonene som det vises til, stort sett er utgitt på 80-tallet eller tidlig på 90-tallet, uten at dette isolert sett gir grunnlag for å si noe om metodeutviklingen mht. tradisjonelle hjelpetiltak.

Besøkshjem/avlastningshjem og støttekontakter er tiltak som ligner hverandre ved at disse kan gi foreldre avlastning og stimulere barnas sosiale liv utenfor familien. Tiltakene er også sammenlignbare fra en mer administrativ synsvinkel. Med dette menes at vellykket praksis ser ut til å være avhengig av at kommunene arbeider systematisk med rekruttering, arrangerer innføringskurs, og tilbyr støttekontakter, besøkshjem og individuell eller gruppebasert veiledning.

I følge rundskriv av 10.desember 1998 fra Barne- og familiedepartementet om hjelpetiltak, bør de prosedyrer og krav som gjelder ved utvelging av fosterforeldre i utgangspunktet følges i forhold til besøks- og avlastningshjem. (Mer juridiske problemstillinger mht. rekruttering blir ikke nærmere omtalt i denne utredningen.) Samtidig skiller slike hjelpetiltak seg fra fosterhjem bl.a. gjennom at biologiske foreldre må samtykke til at de aktuelle hjemmene blir brukt. Besøks- og avlastningshjem anvendes for eksempel i tilfeller hvor foreldre har lite overskudd til barna, og når barna har behov for andre voksne som kan følge dem opp på ett eller flere områder hvor foreldrene ikke selv klarer det. Besøks- og avlastningshjem er det hyppigst brukte hjelpetiltaket. Besøks- og avlastingshjem brukes (pr. 31.12.98) i vel halvparten av tilfellene i forhold til barn i alderskategorien 7-13 ��r, og benyttes også relativt hyppig i forhold til 3-6 åringer.

Bruk av støttekontakter har lange tradisjoner i barnevernet. Støttekontakter brukes i forhold til barn og familier med ulike typer og grader av problemer og behov. Gjennom samvær og andre aktiviteter sammen med barna, skal støttekontakter bidra til å høyne barnas livskvalitet. Støttekontaktarbeidet dreier seg ofte om å aktivisere barn og ungdom. Kanskje har støttekontaktvirksomheten i praksis vært preget av overdreven fokusering på aktiviteter som barnet og støttekontakten gjør sammen. For å lette overgangen når tiltaket opphører, kan det være hensiktsmessig at støttekontakten for eksempel fungerer som bindeledd mellom barnet og ulike organiserte fritidsaktiviteter. I følge de refererte forfatterne ser det ut til at mange foreldre vurderer støttekontakter positivt, samtidig som virkningen av denne typen tiltak sterkt avhenger av bl.a. personlige egenskaper ved støttekontakten. Støttekontakter brukes hovedsakelig i forhold til barn i alderskategorien 7-13 år og ungdom i alderen 14-17 år.

Uten å være eksplisitt nevnt i loven, er hjemkonsulenter en form for «avlastingstiltak i hjemmet». Hjemkonsulenter bistår familier i vanskelige perioder som for eksempel ved sykdom og personlige problemer. Hjemkonsulenter arbeider ofte også i familier som preges av mer langvarige sosiale, psykiske og/eller økonomiske vansker. Hjemkonsulenters virksomhet er av praktisk karakter, og er knyttet til løsning av dagligdagse problemer. Dette kan gjelde råd mht. forholdet mellom barn og foreldre, kosthold, husholdsøkonomi, fritidsaktiviteter og samarbeid med barnehage, helsestasjon eller skole. Hjemkonsulenter brukes hyppigst i forhold til foreldre med barn i alderen 3 til 13 år.

Barnehage har vært og er fortsatt det mest benyttede hjelpetiltaket for barn i førskolealder. Målsettingene med bruk av barnehage som hjelpetiltak er ofte flere. For barna vil det gjerne dreie seg om å få oppleve alternative og bedre forhold til voksne enn det de opplever hjemme, et mer stimulerende miljø og å styrke deres sosiale kompetanse m.m. Barnevernet og andre deler av hjelpeapparatet kan dermed også få informasjon om barna og familien som kan gjøre det lettere å vurdere hva slags andre hjelpetiltak som eventuelt bør settes inn. For foreldre dreier det seg både om avlastning, støtte og råd i forhold til barna. Oppfølging av slike hjelpetiltak krever ofte et langt mer systematisert samarbeid med foreldrene enn det «generelle» foreldresamarbeidet i barnehagene. I følge Einarsson/Sandbæk medfører dette hjelpetiltaket et forpliktende og formalisert samarbeid mellom barnehage, foreldre og barnevern, dersom barnehageplassen skal kompensere for at barn lever i en vanskelig «hjemmesituasjon». Faglige utfordringer knyttet til denne typen hjelpetiltak, er bl.a. beskrevet i temaheftet «Barnevernet i barnehagen» (Sagbakken/Tveiten, 1996) og av Haug (1999).

Økonomisk hjelp er også et av de mest brukte hjelpetiltakene i barnevernet, og blir i følge de tidligere refererte forfatterne ofte benyttet i tillegg til andre tiltak. I rundskrivet om hjelpetiltak fra Barne- og familiedepartementet nevnes «tilskudd til fritidsaktiviteter, ferieopphold og lignende» som eksempler på økonomisk støtte. Det poengteres i rundskrivet at slik støtte ikke skal gjelde støtte til familiens livsopphold. Støtte til livsopphold skal gis etter lov om sosiale tjenester. I følge departementet må økonomisk støtte som hjelpetiltak etter barnevernloven ha et konkret formål som kommer barna til gode. Det som finnes av empiriske kartlegginger av hva slik hjelp brukes til i praksis, bygger på små utvalg. Det kan se ut til at støtten gis til å dekke utgifter av svært varierende art. Økonomisk hjelp gis hyppigst til familier med barn i alderen 7-13 år og ungdom i alderen 14-17 år. Det er mulig at lignende tiltak i noen kommuner kategoriseres som økonomisk hjelp og i andre kommuner kategoriseres som støtte til fritidsaktiviteter. Fritidsaktiviteter er en type hjelpetiltak som i vel to tredjedeler av tilfellene gjelder barn mellom 7 og 13 år. Utvalget foreslår ingen endringer i barnevernloven (§ 4-4, 3. ledd) mht. økonomisk støtte som barneverntiltak . Som vist i kapittel 9 indikerer empiriske studier at foreldre og barn ofte er fornøyde med slike hjelpetiltak. Samtidig etterlyser vi en mer dyptgripende vurdering av spørsmålet om hvor skillelinjene bør trekkes mellom økonomisk sosialhjelp til barnefamilier og økonomisk støtte som barneverntiltak.

Tilsyn i hjemmet skiller seg fra de andre hjelpetiltakene ved at blandingen av hjelp og kontroll blir særlig framtredende. I de tilfellene hvor tilsyn pålegges, må saken behandles i fylkesnemnda, og det kan bare gjøres når vilkårene i barnevernloven § 4-12 første ledd (dvs. for eventuell omsorgsovertakelse) er tilstede. Tiltaket brukes i forhold til et vidt aldersregister fra 3 til 17, og varierer mye mht. innhold og grad av kontroll. Hjelpefunksjonene i tilsynsarbeidet kan minne en del om støttekontaktvirksomhet. Måten kontrollfunksjonene utføres på er blitt kritisert i faglitteraturen, uten samtidig å kunne dokumentere hvor generelle manglene ved tilsynsarbeidet eventuelt er. Det ligger imidlertid åpenbart et problem i å føre tilsyn med noen (foreldre) som ikke har bedt om det, og som skal være likeverdige samarbeidspartnere. Kritikken dreier seg også om manglende formalisering (skriftlige tilsynsvedtak), bruk av kontrakter, tydelighet og klar informasjon om tilsynsvedtak til involverte familier. Mange tilsynsførere har en yrkesmessig bakgrunn fra arbeid med barn og unge, selv om de ofte engasjeres av barnevernet som «privatpersoner». Fra forfatterne understrekes det at tilsynsarbeid er en krevende virksomhet som forutsetter at det finnes gode veiledningstiltak for tilsynsførerne (Bunkholdt/Sandbæk, 1999: 173-177).

Gjennomgangen av barnevernstatistikken i kapittel 3, inneholder noen korte avsnitt om enkelte hyppig brukte hjelpetiltak. Oversikten i tabell 11.1 inneholder mer detaljert statistikk om hvilke hjelpetiltak som var i bruk ved utgangen av året i 1993, i 1996 og i 1998. Oversikten dekker både de mest brukt tiltakene og andre typer hjelpetiltak som nevnes eksplisitt i barnevernloven. Totalt sett mottok vel 23.400 barn tiltak fra barnevernet ved utgangen av 1998, og det tilsvarte omtrent 2,1 prosent av 0-17 åringene i landet. Av disse mottok ca. 18.600 barn og unge hjelpetiltak, og blant dem 16.850 hjelpetiltak i hjemmet.

Enkelte barn mottok flere typer hjelpetiltak samtidig. Summen av tiltak er derfor langt større enn antallet barn som mottok hjelpetiltak i hjemmet. Tallene i parentes oppgir den enkelte typen tiltak i prosent av antall barn med hjelpetiltak ved utgangen av hvert år (avrundet), og summerer seg derfor også til langt mer enn 100 %.

Kategoriene hjelpetiltak som brukes i barnevernstatistikken samsvarer stort sett med eksemplene som nevnes i barnevernloven. Statistikken er mer spesifikk enn loven ved å ha besøkshjem/avlastningshjem og hjemkonsulent/avlastning i hjemmet som egne kategorier.

Det klart mest markante utviklingstrekket i femårsperioden har vært en sterk absolutt og relativ øking i bruken av det Statistisk Sentralbyrå karakteriserer som «andre tiltak». Hva disse tiltakene består i finnes det ikke systematiserte opplysninger om. Det observerte utviklingstrekket kan ha sammenheng med økende bruk av utradisjonelle hjelpetiltak (jf. kapittel 9), men vi kan ikke si sikkert om og i hvilken grad dette er tilfelle.

Også bruken av besøkshjem/avlastningshjem har steget betydelig i absolutte tall i perioden etter at den nye barnevernloven ble iverksatt. Det samme gjelder det mindre hyppig anvendte tiltaket fritidsaktiviteter. «Tradisjonelle» hjelpetiltak som barnehager, støttekontakt og tilsyn har derimot sunket noe i antall, eller sunket betydelig dersom en tar hensyn til at flere barn enn tidligere mottar hjelpetiltak. Bruken av økonomisk støtte som hjelpetiltak har holdt seg på et stabilt nivå i den aktuelle perioden.

Noen kategorier hjelpetiltak som nevnes i barnevernloven benyttes lite. Det gjelder støtte til utdanning, arbeid og bolig. Statistikken viser at disse tiltakene hovedsakelig brukes i forhold til ungdom i alderskategoriene 13-17 år og 18-19 år. For den høyeste alderskategorien vil dette dreie seg om etterverntiltak. Disse tiltakene må antas å være svært relevante og ha stor betydning for enkelte ungdommers framtid, og disse opplysningene gir derfor særlig grunn til vurderinger med tanke på konkrete endringer. Det tas her et forbehold om at hjelp til utdanning, arbeid og bolig kan bli gitt av andre etater uten at dette framkommer av barnevernstatistikken.

Tilbudsstyrte og behovsstyrte hjelpetiltak

Begrepsskillet mellom tilbudsstyrt («supply-led») og behovsstyrt («needs-led») er i første rekke utviklet av forskere fra Dartington Social Research Unit i England (som bl.a. har relativt hyppig kontakt med norske forskningsmiljøer i barnevernet). Hensikten med begrepsparet er å trekke et skille mellom tiltak som utgår fra det eksisterende spektret av tjenester og tiltak som styres av barns og foreldres behov. På et overordnet nivå prøver disse forskerne å bidra til utvikling av tjenester som er mer styrt av tjenestemottakernes behov. Imidlertid fokuserer de også på behov for å få saksbehandlere til å bli bedre kjent med barn og foreldre, slik at de førstnevnte kan utvikle større treffsikkerhet i valg av tiltak. Kjernen i denne problemstillingen er behovet for treffsikkerhet på den ene siden og kravet om likebehandling på den andre, jf. kapitlet om beslutningsprosesser.

Bestemmelsen i barnevernloven § 4-4 angir til en viss grad hvilke tiltak som bør finnes. De tiltakene som nevnes der finnes stort sett i kommunene, men i ulikt omfang og med ulik tilgjengelighet. Det at det finnes en slik «liste» gjør det sannsynligvis lettere å argumentere lokalt for utvikling av slike tiltak og for at de tiltakene som finnes opprettholdes også i perioder med trang kommuneøkonomi, ettersom barnevern er et område hvor kommunene er forpliktet til å yte tjenester. Videre er en slik oversikt i barnevernloven til hjelp for saksbehandlere som vil vite hva som bør tilbys, og for involverte familier som dermed lettere får et inntrykk av hva det generelt er rimelig å be om. Hvis det utvikles nye tiltak som viser seg å virke bra, som for eksempel ulike nye familiebaserte metoder, kan de inkluderes i barnevernets tiltaksrepertoar og gjøres allment tilgjengelige etter hvert som barneverntjenestens kompetanse øker. Fra et likebehandlingsperspektiv vil det være en fordel at hjelpetiltak er tilbudsstyrt. Det kan de bli hvis barnevernet forholder seg til de tiltakene som «finnes til enhver tid», og som igjen er forankret i lovens bestemmelser. Barnevernet har allerede blitt kritisert for at det er for stor variasjon i tiltakene på grunn av regionale forskjeller, selv om variasjoner i bruken av ulike hjelpetiltak ikke har vært et framtredende aspekt ved debatten om disse forskjellene. Regionale forskjeller i tjenestetilbudene er naturligvis ikke bare et problem for barnevernet, noe for eksempel debatten om eldreomsorgen viser.

Tiltak som er tilbudsstyrte kan på den andre siden bli for mekaniske hvis de ikke tar tilbørlig hensyn til de enkeltes behov. En annen ulempe med tjenester som er tilbudsstyrt er at det blir vanskeligere å argumentere for noe ekstra. Eksemplifiseringene som gjøres i loven kan også bidra til å gjøre det vanskeligere å utvikle og bruke alternative tiltak. Det er for eksempel ikke gitt at alle små barn profitterer på å gå i barnehage, selv om dette med god grunn er et av de hyppigst brukte hjelpetiltakene (jf Sagbakken, 1996). Heller ikke besøkshjem eller støttekontakt passer for alle. Den beste hjelpen kan være tiltak som ikke står «på listen», for eksempel dekning av utgifter til ekstra støtteressurser i skolen eller miljøarbeider i hjemmet. Barnevernstatistikken viser som nevnt i forrige avsnitt at mange av de hjelpetiltakene som brukes er andre enn de som nevnes eksplisitt i barnevernloven. For de fleste andre enn barnevernet i de enkelte kommunene, er det imidlertid vanskelig å ha kvalifiserte oppfatninger om slike «uspesifiserte» tiltak. (Noe av empirien som presenteres i kapitlet om beslutningsprosesser, særlig i 8.2, kunne sett med velvillige øyne tolkes som indikasjoner på at et knapt flertall av hjelpetiltakene er behovsstyrte. Bl.a. på grunn av at flere og sammensatte hensyn ser ut til å påvirke valg av hjelpetiltak, hviler imidlertid slike slutninger på et metodisk sett svært tynt grunnlag.)

Et mulig argument for relativt standardiserte og tilbudsstyrte tiltak er at med det omfanget hjelpetiltak har i dag, vil en ganske stor andel av hjelpetrengende barn og unge kunne ha utbytte nettopp av de tiltakene som er vanlige. Med andre ord er det ikke dokumentert at det er behov for større treffsikkerhet i de fleste tilfeller der hjelpetiltak iverksettes. Den største utfordringen er kanskje hvordan barnevernet i tillegg kan stimuleres til å tenke kreativt og få gjennomslag for alternative tiltak der dette trengs. Videre blir det spørsmål om å tenke alternativt hvis de eksisterende tiltakene ikke virker etter hensikten. Behovsstyrte hjelpetiltak krever i kanskje enda større grad enn tilbudsstyrte hjelpetiltak både grundig kartlegging, tiltaksplaner og effektvurderinger, ut fra det overordnede hensynet om barns beste.

En viktig forutsetning for gode hjelpetiltak, er naturligvis at tiltakene er tilpasset situasjonen og til livssituasjonen til de barn og foreldre som er i vanskeligheter. I lov om barneverntjenester brukes formuleringen «rett hjelp til rett tid». Å kunne gi slik hjelp krever at problemene er kartlagt, og at det er mulig å gi hjelp som har et utviklingspotensiale i seg, og som ikke bidrar til å sementere problemene. Derfor er det også formålstjenlig med en dreining av tenkningen i retning av å være mer behovsstyrt og utviklingsorientert.

Hjelpetiltak i barnevernets regi har det felles med andre typer «hjelpetiltak» at de skal utvikles og gjennomføres i samarbeid med den familien det gjelder. Unntaket er til dels de relativt få tilfellene hvor hjelpetiltak og tilsyn pålegges. I de senere årene har vi som beskrevet i kapittel 9, sett en økt vektlegging av slikt samarbeid på mange områder, noe som illustreres av betegnelser som «brukerorientering», «brukermedvirkning» og «myndiggjøring». (Se også avsnittene om bruk av nye metoder som «PMT» og «MST» i kapittel 14.)

Dette innebærer i konkrete tilfeller blant annet at familiene, eller stort sett foreldrene inntil barn blir ungdom med egne partsrettigheter, også har rett til å bidra til å definere problemene som barneverntjenesten setter inn hjelpetiltak i forhold til. Dette kan forstås slik at man i enkeltsaker aksepterer foreldrenes problemdefinisjoner (i hvert fall i utgangspunktet), og foreslår og gjennomfører tiltak ut fra disse. Hva det innebærer kan illustreres med noen eksempler. Hvis en mor mener hun først og fremst trenger et weekendhjem (besøkshjem) for å få avlastning, blir dette tiltaket iverksatt. Hvis et foreldrepar mener at gjentatte meldinger til barnevernet skyldes egenskaper ved naboene og ikke foreldrenes alkoholmisbruk, og samtidig oppgir at eget alkoholkonsum er temmelig ubetydelig, blir dette i så fall utgangspunktet for det videre arbeidet. Det er både faglig og etisk nødvendig å legge en slik tankegang til grunn. Samtidig kan dette i praksis være utilstrekkelig. Faren er at barneverntjenesten overser problemer det burde vært tatt tak i.

På sin side har barneverntjenesten gjerne egne oppfatninger av hva slags familier som kommer i kontakt med tjenesten, og kan derfor både i undersøkelses- og iverksettingsfasen bli mer problemfokusert enn det som er faglig forsvarlig, og konfliktorientert i forhold til det foreldrene er interessert i. Barneverntjenesten har sin erfaringsbaserte kunnskap fra familier med store problemer, og har gjentatte ganger sett eksempler på hvilken problemutvikling som kan finne sted når barn eller ungdom ikke får riktig hjelp. I motsetning til en bagatellisering av problemer kan derved barneverntjenesten komme til å bli for problemfokusert og overtolke signaler som ikke behøver å ha så stor betydning. Å ikke ta alt for «god fisk» og å undersøke nærmere kan være faglig forsvarlig. Det kan imidlertid også føre til iverksetting av unødvendige eller dårlig tilpassede tiltak.

Feilvurderinger gjennom til en viss grad enten å bagatellisere eller å overdrive problemer, virker nærmest uunngåelige. Like klart er det at de ikke skal forekomme.

Dilemmaet knyttet til slike feilvurderinger er kanskje generelt sett større i utredningsfasen enn under gjennomføring av hjelpetiltak. Imidlertid er det når hjelpetiltak settes i verk at tiltakenes treffsikkerhet i forhold til problemene testes i praksis. Aktuelle spørsmål i slike sammenhenger er bl.a. om måten hjelpetiltak gjennomføres på bør justeres og/eller om det er behov for andre hjelpetiltak. Samtidig finnes det, som nevnt i kapittel 8, klare indikasjoner på at i en del saker er faseinndelingen undersøkelse – beslutning – gjennomføring av tiltak i praksis flytende.

Behovet for bedre oppfølging og mer kunnskap

I tiltaksarbeidet er det behov for bedre kunnskap og mer individualisert oppfølging. Dette er en av ulempene med å ha tjenester som er tilbudsstyrte, i hvert fall hvis konsekvensen blir at altfor mange tilbys de samme tjenestene på samme måter. Det å vite hvordan tilpasning av tiltakene kan og bør variere krever kunnskap og situasjonsforståelse fra barneverntjenestens side. For eksempel i familier med skolebarn, vil barnevernet naturlig nok være opptatt av at foreldrene følger opp skolearbeidet og også hjelper barna med lekser. Hvis dette er et problem for foreldrene, vil bl.a. barnevernet gjerne veilede dem i hvordan de skal få dette til. Med andre ord vil en grunnholdning om at det er bra for barn at foreldrene følger opp skolearbeidet deres styre veiledningen foreldrene får. Hvis barn har konsentrasjonsvansker og som følge av det strever med skolearbeidet, er det derimot ikke gitt at foreldrene skal hjelpe dem med leksene. For disse barna kan det å måtte bruke mye tid sammen med foreldrene på leksearbeid, føre til at begge parter blir mer og mer frustrert og derfor være en dårlig løsning. Det å tenke nyansert, og vurdere på hvilke måter tiltak bør tilpasses til den individuelle familien, er med andre ord en forutsetning for godt tiltaksarbeid.

I norsk faglitteratur om (bl.a.) hjelpetiltak, har klarere målsettinger med hjelpetiltakene blitt etterlyst. Denne problemstillingen henger sammen med om og i hvilken grad barnevernet i praksis lager tiltaksplaner for hjelpetiltak slik barnevernloven § 4-5 foreskriver. Det er også blitt etterlyst bedre og mer systematisk arbeid med oppfølging av hjelpetiltak, for eksempel i et temahefte om tiltaksplaner i barnevernet (Bastøe, 1995).

I tråd med lovens intensjoner består mesteparten av barnevernets tiltak av hjelpetiltak. Barneverntjenesten er samtidig en del av et større nettverk av hjelpetjenester for barn og unge, hvor PPT og BUP er de viktigste. Vi vet også at det er en viss grad av overlapping mellom tjenestene. De samme barna og ungdommene kan ha kontakt med flere hjelpetjenester på en gang, eller bli henvist videre mellom ulike hjelpetjenester i løpet av noen år. Barn og unge som har kontakt med barnevernet vil ofte bli henvist videre til andre tjenester hvis barneverntjenesten ikke har de nødvendige tiltakene, som for eksempel når det er behov for psykiatrisk behandling eller opplæring og hjelp i forbindelse med særlige lese- og skrivevansker. Imidlertid henvises barn i større grad til barnevernet på grunn av familieproblemer enn det som skjer til de andre tjenestene. Samtidig har barneverntjenesten ikke nødvendigvis tiltak som direkte er rettet mot slike problemer, men må henvise foreldrene til for eksempel familievernkontorer, rusmiddelklinikker eller voksenpsykiatrien (jf. kapitlet om ansvarsfordeling og samarbeid i barnevernet og kapitlet om forebygging).

Med andre ord er fortsatt situasjonen den at barneverntjenesten inngår i et nettverk av hjelpetjenester, der det i en del saker (altfor mange vil utvalget understreke) skjer en sirkulasjon av barn og foreldre mellom tjenestene. Det er høyst diskutabelt om det er nødvendig at barneverntjenesten gir et tilbud til alle dem som i dag mottar hjelpetiltak, jf. kapittel 8. Andre hjelpetjenester burde kunne formidle for eksempel støttekontakter og andre avlastningstilbud uten at dette behøver å skje etter vedtak om hjelpetiltak etter barnevernloven. Dette forutsetter imidlertid at disse tjenestene har tilstrekkelig økonomi og personell til å kunne «overta» enkelte tjenester fra barnevernet.

Utvalget ser denne sirkulasjonen av barn og foreldre som et uttrykk for et klart forenklingsbehov når det gjelder hjelpe- og støttetiltak, samt behov for mer systematisk oppfølging av hvordan hjelpetiltakene fungerer i praksis. Barnevernloven har som nevnt en bestemmelse om tiltaksplaner, som med fordel kan brukes som utgangspunkt for fokusert og god vurdering av enkelttiltak. Når omsorgsovertakelser foreslås, skal barneverntjenesten begrunne hvorfor hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig. Da viser det seg gjerne at barneverntjenesten kan si generelt at hjelpetiltakene ikke har fungert, ut fra at barnets situasjon ikke er blitt bedre eller til og med forverret. Både i enkeltsaker og generelt trenger vi nærmere kunnskap om akkurat hva som ikke har fungert, og om hjelpetiltak kunne ha fungert hvis de hadde vært prøvd på en annen måte.

Det foreligger svært lite forskning på tilsiktede og utilsiktede effekter av ulike hjelpetiltak, spesielt på de tradisjonelle tiltakene. Det som får oppmerksomhet synes å være de nye og «spennende» tiltakene, som derved også lett blir tiltak «alle» vil prøve. Det er en tydelig mangel på dokumentert kunnskap om tiltaksarbeidet i sin alminnelighet, og på forskning som kobler sammen barnevernets hjelpetiltak med andre typer hjelp barn og unge kan få.

Mulighetene til å få oversikt basert på offentlig statistikk om hjelpetiltak er imidlertid relativt store i Norge, i og med at vi her i motsetning til i mange andre land kan koble ulike registre på basis av personnumre. Data om hjelpetiltak i barnevernet inngår til forskjell fra tjenester gitt av mange andre etater i statistikken som kan relateres til personnummer. Vi kan stille spørsmål om den svake forskningsinteressen har sammenheng med at hjelpetiltak er lite dramatiske og derfor heller ikke havner på den offentlige dagsorden. Vi merker oss også at spørsmål knyttet til rettssikkerhet blir lite framhevet ved bruken av slike tiltak. Kanskje har det sammenheng med at tiltakene pr. definisjon er frivillige. Spørsmålet er også om begrepet hjelpetiltak på en måte fungerer «tilslørende» ved å signalisere at dette dreier seg om noe klart positivt, som det ikke er nødvendig å sette under et kritisk lys.

Utvalget har ingen innvendinger mot at begrepet hjelpetiltak brukes, så lenge mulige effekter av tiltakene i likhet med annen virksomhet blir vurdert på en faglig og etisk skikkelig måte. Utvalget mener imidlertid at det bare på grunnlag av styrket forsknings- og utviklingsarbeid vil være realistisk å utvikle mer varierte, utviklingsorienterte og behovstilpassede støtte- og hjelpetiltak.

Oppsummering

Innledningsvis har dette kapitlet nevnt de typene hjelpetiltak som er eksplisitt omtalt i barnevernloven. Kapitlet gir deretter en forholdsvis kort beskrivelse av de mest brukte hjelpetiltakene i barnevernet og hvordan bruken av ulike hjelpetiltak har utviklet seg i perioden 1993-98. Det mest iøynefallende trekket er økningen i bruken av tiltak som ikke nevnes eksplisitt i barnevernloven eller rapporteringsskjemaet til Statistisk Sentralbyrå. Samtidig er de fleste hjelpetiltakene som brukes også tiltak som har blitt brukt i mange år.

I annet avsnitt blir argumenter for og i mot standardiserte ( eller tilbudsstyrte) hjelpetiltak diskutert. I denne forbindelse bør det poengteres at i hvilken grad barnevernets hjelpetiltak er standardiserte, ikke nødvendigvis henger sammen med om hjelpetiltakene som tilbys nevnes i barnevernloven eller ikke. Samtidig ser utvalget etter en samlet vurdering flere ulemper enn fordeler ved den eksemplifiseringen av typer hjelpetiltak som gjeldende barnevernlov gir. Vi sikter i denne sammenheng til § 4-4 annet ledd. (Diskusjoner knyttet til pålagte hjelpetiltak i hjemmet og plasseringer utenfor hjemmet som hjelpetiltak tas ikke opp i dette kapitlet.) Utvalgets hovedinnvending mot eksemplifisering av tiltak i barnevernloven, er at dette kan bidra til å hemme kreativitet og mangfold. Det kan med rette innvendes at vi ikke har faglig dokumentasjon som underbygger at lovverket her fungerer hemmende. Utvalget ser imidlertid ingen vektige argumenter for å beholde eksemplifiseringen i gjeldende lov. I den gamle barnevernloven ble ikke støttekontakter, avlastningshjem eller avlastningstiltak i hjemmene nevnt i lovteksten, men ble likevel hyppig brukt som hjelpetiltak (dengang kalt forebyggende tiltak). Utvalget ser derfor heller ingen fare for at vel innarbeide hjelpetiltak ikke ville bli brukt ved behov, hvis de ikke hadde vært nevnt eksplisitt i loven.

Tilgjengelig informasjon tyder på at barnevernet generelt sett ikke arbeider så systematisk med oppfølgingen av hjelpetiltak som ønskelig. Utvalget ser ingen grunn til å fjerne eller endre ordlyden i barnevernloven § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak, men vi etterlyser i første rekke økt systematikk i tiltaksplanarbeidet mer enn plandokumenter. Klare målsettinger og oppfølging av disse i tiltaksplanene, kan dessuten gjøre det lettere å vurdere effekter av hjelpetiltak.

I tillegg til at barnevernet bør legge større vekt på å vurdere effekter av individuelle hjelpetiltak, ser utvalget behov for mer generelle kunnskaper om hvordan ulike hjelpetiltak fungerer i praksis. På denne bakgrunn etterlyser utvalget økt forskning og utviklingsarbeid knyttet til hjelpetiltak. Slikt arbeid bør fokusere både på nye tilnærminger, metoder og tiltak og de hjelpetiltakene som tidligere har vist seg formålstjenlige.

Hjelpetiltak med hjemmel i barnevernloven bærer, og vil fortsatt bære, et visst preg av kontroll. Men perspektivene om å utvikle foreldrenes omsorgsevner må tydeliggjøres, og det krever veiledning, oppmuntring, og positiv medvirkning fra familiens side. Utvalget ser behov for organisasjonsendringer som både berører barnevernet og andre etater som arbeider med barn og unge. For å poengtere at disse endringsforslagene berører mange temaer og problemstillinger, har utvalget valgt å beskrive forslagene nærmere først i tilrådningskapitlet på slutten av utredningen.

Hentet fra http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/dok/nouer/2000/nou-2000-12/12.html?id=117363

Comments

comments