Konflikter mellom barn og barnevernstjenesten
En hovedkonfliktkategori er hvor barn kan sies å være i konflikt med barnevernstjenesten ved at tjenesten enten ikke involverte barnet eller tok på alvor det barnet forklarte. Det sentrale her er at opplysninger i bekymringsmeldinger eller kunnskap som tilsa en alvorlig omsorgssituasjon for barnet, ikke ble utgangspunkt for barnevernstjenestens undersøkelser. Det ble ikke iverksatt undersøkelsesaktiviteter av en slik art og omfang at de var egnet til å kunne avdekke om barna levde i slik situasjon som fordret tiltak fra tjenestens side. Det har skjedd til tross for barnas forklaringer om meget alvorlige forhold ved deres omsorgssituasjon, som barnevernstjenesten i noen tilfeller også hadde kunnskap om fra andre kilder. Utvalget finner dette meget alvorlig. I tillegg til at det er en grov ignorering av barna, har barnevernstjenesten også avskåret seg fra å få viktig informasjon for bedømmelsen av barnas omsorgssituasjon. Det kan også ha medført at barna muligens ikke har fått den hjelp og bistand som de har hatt behov for. Det er barn som har gitt uttrykk for manglende tillit til barnevernstjenesten på bakgrunn av sine opplevelser.
Konflikter mellom foreldre og barnevernstjenesten
En annen hovedkonfliktkategori er der foreldre har reist kritikk mot barnevernstjenesten. Kritikken har i hovedsak vært rettet mot tjenestens behandling av saken, selv om sakene også kan ha hatt en underliggende konflikt om vurderingen av barnets omsorgssituasjon. Etter gjennomgang av saksdokumentene og samtaler med foreldrene og representanter fra barnevernstjenesten finner utvalget at foreldrene i stor utstrekning har hatt grunnlag for sin kritikk og misnøye med barnevernstjenesten, og det hefter større eller mindre feil og svakheter ved forhold som angår:
● innholdet og omfanget av undersøkelsen
● informasjon og medvirkning
● innhenting av samtykke
● utforming av referat
● kontradiksjon
● innsyn
● beslutningsprosessen
— mangelfulle faktiske opplysninger
— mangelfull vurdering av relevante faktiske opplysninger
— manglende forankring i relevant avgjørelsesgrunnlag (hjemmel)
— manglende avveininger/vurderinger (på grunnlag av relevant faktum og relevant avgjørelsesgrunnlag)
Ett forhold fremstår som mest alvorlig. Det har tilknytning til beslutningsprosessen som leder frem til beslutninger og vedtak av stor betydning for både barn og foreldrene, hvor det hefter betydelige
svakheter. Her er tre forhold relevante:
For det første: i en rekke av sakene går det ikke tydelig frem hva barnevernstjenesten legger til grunn som sakens faktum og hvorfor, og heller ikke hvordan barnevernstjenesten har kommet frem til hva som ble lagt til grunn som sakens faktum. I de fleste undersøkelsesrapportene er det gjengitt svært mye faktum som ikke er sortert, opplysninger kan stå i motstrid til hverandre og det kan ikke ses hvorfor noe er viktig eller mindre viktig for barnevernstjenestens vurderinger. Det er da vanskelig å vite hva barnevernstjenesten har ment er relevant for det som skal vurderes.
For det andre: utvalget finner også ufullstendige eller manglende redegjørelser av avgjørelsesgrunnlaget eller det rettslig grunnlag som barnevernstjenesten skal basere sine vurderinger på. I de fleste sakene redegjøres ikke eller svært generelt og overordnet for de rettslige vilkårene.
For det tredje: med unntak av én sak er avveiningene/vurderingene (de barnevernsfaglige avveiningene basert på relevant rettsgrunnlag) i saken mangelfulle eller i stor grad manglende. Det gjelder særlig vurderinger i undersøkelsesrapporter og vedtak. Manglende vurderinger vil i denne sammenhengen si at barnevernstjenesten har fattet et vedtak uten begrunnelse eller har konkludert i en undersøkelse uten begrunnelse.
Undersøkelsesrapportene i sakene utvalget har gjennomgått har altså konklusjoner som det ikke finnes begrunnelser for.
I mange saker finner vi eksempler på generelle betraktninger som overordnet kan være eksempler på skadelige forhold i barns oppvekst, og tilsvarende er det i begrunnelsene nevnt forhold som generelt er elementer som gir gode omsorgsbetingelser for barn. Men det blir altså ikke gjort en konkret vurdering av omsorgssituasjonen til det barnet saken handler om.
Barnevernstjenesten oppsummerer, men vurderer ikke de, ofte mange, konkrete risiko- og beskyttelsesfaktorer som må inngå i en avveining av barnets omsorgssituasjon.
I flere av sakene er slike mangelfulle vurderinger årsak til konflikter med barn og foreldre. Foreldre er skremt med tanke på at det fremkommer feilaktige påstander om dem i vedtak og rapporter fra barnevernstjenesten, og de forstår ikke barnevernstjenestens konklusjoner i undersøkelsesrapporter og vedtak.
Barnevernstjenestens oppfatning av konfliktårsak
Det synes som om barnevernstjenesten i flere tilfeller ikke fanger opp at barn og/eller foreldre er misfornøyde med forhold som angår barnevernstjenestens behandling av saken. Utvalget har pekt på flere mulige forklaringer på det. Det kan ha sammenheng med manglende kunnskaper og ferdigheter. Det kan også henge sammen med at barnevernstjenesten er så vant med å arbeide i konflikt at det ikke blir viet særlig oppmerksomhet eller at konflikten i hovedsak blir ansett som en personkonflikt eller en konflikt som gjelder uenighet om barnets omsorgssituasjon.
Vi har i svært liten utstrekning fått beskrevet at leder har fått presentert det saksbehandlingsmessige innholdet i konflikten av saksbehandler. Vi ser at tjenesten oftest har søkt å løse konfliktene ved å bytte saksbehandler eller ved tettere oppfølging fra leder.
Vi ser i liten grad at tjenesten har brukt konfliktene som en inngang til å se på sitt eget arbeid for på den måten å søke å løse konflikten.
Når barnevernstjenesten ikke fanger opp at foreldre, men også barn, er misfornøyde med prosessen, vil den heller ikke ha grunnlag for å løse denne delen av konflikten. Samtidig er dette konfliktårsaker som det vil være enklest for tjenesten å gjøre noe med. Med forsvarlig saksbehandling og gode begrunnelser, vil barnevernstjenesten lettere kunne møte foreldre og barns innvendinger saklig, og det kan bidra til et redusert konfliktnivå og en forbedret behandling av saken.
Det representerer et rettssikkerhetsproblem at barnevernstjenestens ikke har fanget opp saksbehandlingsfeil underveis i saksforløpet. Offentlig forvaltning har et særskilt ansvar for å påse at grunnleggende rettssikkerhetsgarantier blir ivaretatt. Det gjelder særlig i de tilfeller hvor barn og foreldre ikke selv, eller bare i begrenset utstrekning, kan ivareta sin rettssikkerhet. Men selv ikke overfor barn og foreldre i utvalgets saker, hvor konfliktene er tydelige, har dette ført til at barnevernstjenesten har analysert konflikten, og langt mindre gjort noe med den. Utvalget mener tjenesten må være særlig oppmerksomme på dette i saker der partene i mindre grad kan ivareta sine rettigheter.
Hovedfunn i spørreundersøkelsen
Undersøkelsen viser at konflikter er vanlig. Det fremstår også rimelig gitt mandatet til barnevernet som er å beskytte barn når foreldre ikke kan eller vil ivareta foreldreansvaret. Det er en latent egenskap ved arbeidet. De avgjørende spørsmålene blir da om barnevernsarbeiderne og tjenestene er rustet til å håndtere konfliktene. Det er noen forhold ved Bergen kommune som kan være svakheter i så måte.
Først; hvis vi legger til grunn at utdanningsnivå og erfaring er korrelert med faglig trygghet og evne til å håndtere konflikter, er det en stor majoritet med kort utdanning og en fjerdedel som har kun ett års fartstid i barnevernet. Det forklarer kanskje at i Bergen kommune oppgir fire av fem at minst én av de vanskelig håndterbare sakene var preget av konflikt med foreldrene, mens dette var lavere i de to andre kommunene.
For det andre; funnene viser at Bergen kommune skiller seg negativt ut med hensyn til fora for å søke råd og støtte og det fremgår at de ansatte har liten kunnskap om retningslinjer og formelle/uformelle prosedyrer for konflikthåndtering ved tjenestene. Vi vet det er generelle retningslinjer for konflikthåndtering i kommunen, og kanskje det ikke er å forvente at disse er kjent for barnevernsansatte. Samtidig, vi går nettopp ut fra kjensgjerningen at dette er et konfliktfylt felt og derved skulle vi forvente at denne type retningslinjer ble formidlet til de ansatte nettopp i denne sektoren.
For det tredje; det er barnevernsarbeidere som på ulike områder oppgir mangler og erfaringer når det gjelder konflikthåndtering som indikerer at det er noe feil i organisasjonen eller i arbeidssituasjonen. Mange barnevernsarbeidere sier de ikke søker støtte i organisasjonen, og/eller, oppgir at de føler seg fysisk utrygge og/eller sier at de ikke er emosjonelt beredt og/eller sier de føler seg maktesløse.
For det fjerde, det er en andel barnevernsarbeidere som opplever at tid og ressurser gjør at de ikke får forebygget konflikter eller får reparert konflikter. Det er tydelig at det er noen organisatoriske forhold som kan bedres, hvis vi legger til grunne førstelinjetjenestens vurderinger av hvordan konflikter oppleves og håndteres i Bergen kommune. Et forhold som kan knyttes både til organisatoriske forhold, men også på kompetanse hos den enkelte, er tilbakemeldingene om at ved høykonflikter mener
barnevernsarbeiderne at det kan være vanskelig å gjenopprette tillit samt å finne felles grunn omkring forståelse av barnet. Kanskje kan økt kompetanse og opplæring gjøre at dette kan bedres. Det å identifisere hva som er kilden til konflikten og finne en felles forståelse for hva som er utfordringen er også viktig. Dersom man opplever en konflikt ulikt vil det kunne oppstå samhandlingsproblemer og misforståelser og konflikten kan bli vanskelig å håndtere. Det kan gå på tilliten løs.
Det er mange utfordringer som barnevernsarbeiderne peker på i sine tilbakemeldinger. Det som gjør oss bekymret er at det er en høy andel som sier at et resultat av konfliktene er at barnet ikke får den hjelp og støtte som de mener trengs. Det at barnet blir skadelidende er et klart problem som må være en vekker for kommunen og ikke minst en klar motivasjon til å gripe fatt i og sette konflikthåndtering på dagsorden.
Hovedkonklusjon
Det samlede inntrykket, som vår undersøkelse om Bergen kommune føyer seg til, er at det er systematiske problemer i norsk barnevern som det haster med å løse. Bak hvert tall og hver sak er det barn som lever og står i sin barndom og som fortjener og skal kunne kreve, at barnevernet er godt fungerende.
Grunnleggende svakheter ved rolleforståelsen i barnevernet?
Barnevernet har et omfattende mandat og vide fullmakter for å beskytte barn mot omsorgssvikt og mishandling, og det har betydelig makt til å initiere og vedta tiltak overfor familier. I barnevernets myndighetsutøvelse er det avgjørende at viktige rettssikkerhetsgarantier for både barn og foreldre ivaretas. Det er avhengig av den grunnleggende forutsetning at det finnes god rolleforståelse av arbeidet. Utvalget stiller spørsmål om svakhet ved slik rolleforståelse er en viktig årsak til de funn som er gjort i utvalgets undersøkelse.
Ved utøvelsen av arbeidet som hjelpebarnevern («servicebarnevern») fremstår hjelperollen som sentral, hvor kjernen i arbeidet blir en terapeutisk/relasjonell tilnærming. I slike situasjoner har kravene til myndighetsutøvelse, f.eks. i form av å etterleve sentrale rettssikkerhetsgarantier, en tendens til å bli praktisert svakere enn når det gjelder vedtak av mer alvorlig karakter og virkning for foreldrene. Det synes å skape en uklar rolleforståelse hos saksbehandlerne ved at det blir en svak eller manglende forståelse av rollen som myndighetsutøver, med skjerpede krav til saksbehandling når det oppstår uenighet og konflikt med foreldrene. Det kan synes som om saksbehandlere «forblir» i hjelperollen også i saker hvor det er viktig å oppfylle grunnleggende krav til rettssikkerhet. Det kan skyldes manglende kunnskap og bevissthet, eller en kombinasjon, eller at det er dette saksbehandlerne har lært, og følgelig ønsker å arbeide med.Det kan også ha sammenheng med at det er mer behagelig og konfliktfritt å være i en hjelperolle enn i en tydeligere myndighetsutøverrolle.
Dette kan altså være en grunnleggende forklaring på de funn utvalget har gjort når det gjelder manglende etterlevelse av krav til myndighetsutøvelse.
Manglende etterlevelse av krav til myndighetsutøvelse i ni av de ti undersøkte sakene
Barnevernet er en meget potent forvaltning med stor makt, som møter enkeltmennesker. I dette møtet har det et strengt ansvar for å ivareta kravene til rettssikkerhet, herunder å følge den beslutningsmetode som er grunnlag for all forvaltning, særlig når det foreligger uenighet og konflikt. Det er fundamentalt av den enkle, men viktige grunn at arnevernstjenestens arbeid angår grunnleggende menneskerettigheter.
Gjennomgangen av sakene viser med tydelighet at barnevernstjenesten i betydelig grad ikke har tilfredsstilt kravene til det å bedrive myndighetsutøvelse.
Det er vesentlige mangler når det gjelder forvaltningskompetanse og -forståelse på et område hvor det er avgjørende å ha kjennskap til og praktisere grunnleggende krav til rettssikkerhet, prosessuelt og materielt, for sakens parter. Dette har også stor betydning for kvaliteten og forsvarligheten av de vedtak som blir fattet, og som kan ha store konsekvenser, ikke minst for barn.
Utvalget har funnet at det er vesentlige mangler ved avgjørelsesprosessen, med uklarhet om hvilket faktum barnevernstjenesten har lagt til grunn og hvilke vurderinger den har foretatt.
Det er ytterst alvorlig at barnevernstjenesten i flere saker enten ikke har involvert barnet eller tatt på alvor det barnet har forklart, til tross for informasjon som tilsa at barnet hadde en sterkt bekymringsfull
omsorgssituasjon. Alvorlige temaer i bekymringsmeldinger eller kunnskap som tilsa en alvorlig omsorgssituasjon for barnet, har ikke blitt undersøkt for å kunne avdekke om barna levde i en slik situasjon. I tillegg til at dette er en grov ignorering av de barna dette har angått, har barnevernstjenesten også avskåret seg fra å få viktig informasjon for bedømmelsen av barnas omsorgssituasjon. Det kan ha medført at barna ikke har fått den hjelp og bistand som de har hatt behov for. Det er flere barn som har gitt uttrykk for manglende tillit til barnevernstjenesten på bakgrunn av sine opplevelser. Det er også tydelig fra breddeundersøkelsen at mange barnevernsarbeidere også selv er av den oppfatning at barnet i høykonfliktsakene ofte ikke får god nok hjelp.
Fraværet og manglene ved forvaltningsutøvelsen har altså hatt den konsekvens at sakenes parter, barn og foreldre, og eventuelle andre, har lidd rettstap og vært unndratt viktige rettssikkerhetsgarantier.
I én sak har utvalget funnet at det jevnt over er foretatt en tilfredsstillende behandling av saken. Det har riktignok også i denne saken vært konflikt, men denne har i det alt vesentlige handlet om uenighet om vurdering av barnets omsorgssituasjon, og ikke om barnevernets behandling av saken. Saken viser at med en kompetent saksbehandler og tydelig styring og oppfølging i saken, lar det seg gjøre å få til en behandling av saken som ivaretar partenes interesser, samtidig som hovedfokuset er på barnets beste.
Barnevernstjenestens oppfatning av konfliktårsak
Det synes som om barnevernstjenesten i de fleste tilfeller ikke fanger opp at barn og/eller foreldre er misfornøyde med forhold som angår barnevernstjenestens behandling av saken. Det kan ha sammenheng med manglende kunnskaper og ferdigheter. Det kan også henge sammen med at
barnevernstjenesten er så vant med å arbeide i konflikt at det ikke blir viet særlig oppmerksomhet eller at konflikten i hovedsak blir ansett som en personkonflikt eller en konflikt om vurderingen av barnets omsorgssituasjon. Vi har bare i et fåtall saker fått beskrevet at leder har fått presentert innholdet i konflikten av saksbehandler, selv om familiene har
uttrykt at det har vært forferdelig.
I spørreundersøkelsen ble det klart at de fleste barnevernsarbeiderne med ansvar for det de selv karakteriserer som en høykonfliktsak, søker hjelp
eller støtte hos kollegaer, avdelingsleder eller leder. Men en ikke ubetydelig andel lot være, samtidig som nærmere en tredjedel av de som bad om hjelp eller støtte ikke følte at denne bidrog i særlig grad til å håndtere saken. Og vi ser at tjenesten oftest har søkt å løse konfliktene ved å bytte saksbehandler eller ved tettere oppfølging fra leder, samtidig som en tredjedel av barnevernsarbeiderne selv oppgir at konflikter med foreldre på generelt grunnlag ikke håndteres på en slik måte at konflikten løser seg.
Fra sakene ser vi i liten grad at tjenesten har brukt konfliktene som en inngang til å se på sitt eget arbeid.
Manglende eller svak ledelse
Det synes også å foreligge en betydelig svakhet ved ledelsens oppfølging av arbeidet med den enkelte sak, når det gjelder i ni av de ti undersøkte sakene. Utvalget har fått beskrevet at ansatte i barnevernstjenesten får veiledning fra avdelingsleder. Det er sentralt for å sikre lovoppfyllelsen i den enkelte sak. Likevel synes det som om den enkelte saksbehandler kan treffe viktige avgjørelser alene, f.eks om hva som bør undersøkes videre. For utvalget har det blitt presentert som at det i stor grad er opp til saksbehandler å ta opp det vedkommende ønsker veiledning om. Utvalget har også fått beskrevet beslutningsmøter, som i all hovedsak synes å skje når saksbehandler vurderer dette som nødvendig. Unntak er når tjenesten skal vurdere sak for fylkesnemnda.
Slik utvalget oppfatter det synes veiledningen jevnt over ikke å være tilstrekkelig strukturert, selv om det sentralt i etaten og i den enkelte barnevernstjenesten foreligger rutiner og retningslinjer for veiledning og saksoppfølging. Når det er opp til saksbehandler å ta opp forhold det er behov for veiledning om, er det en risiko for at viktige forhold likevel ikke fanges opp. Utvalget vil videre understreke at manglene vi har påpekt heller ikke er fanget opp ved den overordnete styringen. Det er grunn til å spørre om den delen av styringen derved har riktig innretning slik at vesentlige feil og svakheter blir fanget opp. Her vises også til spørreundersøkelsen som viser liten kjennskap om retningslinjer, prosedyrer for konflikthåndtering, men det finnes fora for diskusjon av sakene.
Gjelder funnene generelt?
Utvalgets undersøkelse har bestått av en gjennomgang av ti barnevernssaker. Når antallet saker er såpass lite, gir gjennomgangen ikke konkret informasjon om den generelle situasjonen i barnevernstjenestene i Bergen kommune. Utvalget vil likevel hevde at problemstillingene og konfliktpunktene som er behandlet, er forhold som sannsynligvis er relevante ut over de aktuelle sakene som har vært vurdert. Vi ser at vår undersøkelse samsvarer med tidligere funn fra andre undersøkelser og tilsyn, og utvalget har pekt på noen viktige kilder for dette (se kapittel 13). Her skal kun nevnes NOU 2017:12 Svikt og svik, hvor Barnevoldsutvalget vurderte 20 alvorlige saker der barn og ungdom hadde vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt, og Statens helsetilsyns rapport, januar 2019,
Det å reise vasker øynene.
Gjennomgang av 106 barnevernssaker, hvor det ble avdekket svikt om bl.a. samtale med barn manglet eller hadde dårlig kvalitet, mangelfullt undersøkelsesgrunnlag for vurderinger og beslutninger, manglende kollega- og lederstøtte, dårlig dokumentasjon, journalføring og evaluering.
Utvalget skal også nevne at som grunnlag for forslagene i Utredning av kompetansehevingstiltak i barnevernet, 2019, har Bufdir foretatt følgende oppsummering:
Både forskning og tilsynsrapporter tyder på en overordnet mangel på kompetanse i å benytte en systematisk, analytisk og metodisk tilnærming til arbeidet. Systematikk i arbeidet innebærer at ansatte har et bevisst forhold til beslutninger, vurderinger og informasjonsinnhenting og på hvilken måte og på hvilket tidspunkt dette bør skje.
Hva er situasjonen i dag?
Det kan innvendes mot utvalgets konklusjoner og vurderinger at enkelte av problemstillingene ligger noe tilbake i tid, og at situasjonen i dag ikke er den samme. Utvalgets analyse antyder imidlertid at det er noen grunnleggende utfordringer i barnevernet som også gjelder for Bergen kommune.
Tidligere undersøkelser og tilsynsrapporter, slik redegjort ovenfor, illustrerer at det utvalget konkluderer med nå, har vært påpekt som svakheter i barnevernet. I en nylig sin rapport om barnevernets oppfølging av to jenter som var plassert på barnevernsinstitusjonen Vestlundveien ungdomssenter, uttaler også Statens helsetilsyn at «funnene i denne gjennomgangen i stor grad samsvarer med tidligere funn fra andre gjennomganger, forsking og tilsyn.»
Utvalget viser også til en nylig fremlagt forskningsrapport vedrørende 1 123 barn fra 16 barnevernstjenester. Rapporten viser bl.a. at det er en stor andel barn som det ikke var snakket med.
Saksbehandlerne hadde snakket med barna kun i 60 prosent av sakene, og altså ikke snakket med barn i 40 prosent av sakene. Hvert fjerde barn mellom seks og tolv år var ikke snakket med. Det samme gjaldt hvert sjuende barn over tolv år.
Utvalget har også erfart at i de fleste samtaler med representantene for barnevernstjenesten fremkom det en manglende forvaltningsforståelse og -kunnskap. Dette samsvarer med Bergen kommunes, v/ Etat for barn og familie, egen rapport av 28.11.2019 fra egenkontroll med to av barnevernstjenestene i kommunen. I et flertall av sakene som er undersøkt, er kommentert at det i journalen er sparsomt med barnevernsfaglige vurderinger.
Leave a Reply